據國家安監總局消息，按照國家發展改革委開展“十一五”規劃工作總體部署，總局組織有關單位經過深入調查、重點研究、專家論證、廣泛征求相關部門和社會各界意見，編制完成了《煤礦安全生產“十一五”規劃》，與《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和《安全生產“十一五”規劃》、《煤炭工業發展“十一五”規劃》進一步銜接后，經國家安全監管總局局長辦公會議審議通過，于2007年2月17日以安監管規劃[2007]41號文件正式印發。

　　煤礦安全是安全生產工作的重中之重。黨中央、國務院歷來高度重視煤礦安全生產工作，“十五”時期相繼采取了一系列重大舉措，使煤礦安全生產工作不斷加強，煤礦安全生產狀況逐步好轉，但安全生產形勢依然嚴峻。“十一五”時期，是煤炭工業結構調整、增長方式轉變以及遏制煤礦重特大事故的重要時期，迫切需要對煤礦安全生產工作做出統籌規劃和總體部署。

　　《煤礦安全生產“十一五”規劃》是國務院辦公廳印發的《安全生產“十一五”規劃》的重要組成部分，也是建國以來從國家層面組織編制的第一部煤礦安全生產專項規劃，是指導“十一五”時期煤礦安全生產的指導性文件。該規劃貫穿了落實科學發展觀和堅持安全發展的戰略思想；提出的指導思想、目標、主要任務、保障措施和重點工程符合煤炭工業安全發展；思路清晰，目標明確，內容細致，具有較高的戰略性、前瞻性和可操作性。

　　煤礦安全生產“十一五”規劃

　　根據《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，依照《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》(國發〔2004〕2號)，以及《安全生產“十一五”規劃》(國辦發〔2006〕53號)，制定本規劃。

　　一、煤礦安全生產現狀與問題

　　“十五”時期，黨和政府在煤礦安全生產領域采取了一系列重大舉措，加強了煤礦安全生產工作。加快了煤礦安全法制建設，頒布實施了一系列煤礦安全生產法規標準；進一步完善了煤礦安全監管監察體制，加大了監管監察執法力度；開展了煤礦安全專項治理整頓，關閉了大量不具備安全生產條件和非法煤礦；加大了煤礦安全投入，國家共安排國債資金89億元支持國有重點煤礦進行安全技術改造，制定和實施了一些有利于煤礦安全生產的經濟政策；嚴肅查處事故背后的腐敗，清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦。

　　經過多方努力，“十五”時期，在煤炭產量快速增長的情況下，煤礦安全生產狀況保持了總體穩定、趨于好轉的發展態勢。煤礦百萬噸死亡率由“九五”時期的平均每年5.19，下降到“十五”時期的平均每年3.93；煤礦事故起數由“九五”時期的平均每年4241起，下降到“十五”時期的平均每年3703起；事故死亡人數由“九五”時期的平均每年7619人，下降到“十五”時期的平均每年6213人。煤礦安全生產狀況逐步好轉，安全生產水平得到較大的提高。

　　(一)煤礦安全生產狀況

　　“十五”時期，煤礦安全生產形勢總體穩定、趨向好轉，但形勢依然嚴峻，安全生產統計表明：煤礦事故在工礦商貿企業中最嚴重，重特大事故多發，職業危害嚴重。

　　一是煤礦事故在工礦商貿企業中最嚴重。“十五”時期，工礦商貿企業共發生事故68805起、死亡77158人，其中，煤礦共發生事故18516起、死亡31064人,分別占工礦商貿企業事故起數和死亡人數的26.91%和40.26%。

　　二是重特大事故多發。“十五”時期，全國煤礦共發生一次死亡3-9人重大事故1398起，平均每年發生280起，占全國各類重大事故起數的11%；發生一次死亡10-29人特大事故214起，平均每年發生43起，占全國各類特大事故起數的36%；發生一次死亡30人以上特別重大事故42起，平均每年發生8起，占全國各類特別重大事故起數的58%。

　　三是煤礦職業危害嚴重。據不完全統計，全國煤礦塵肺病患者達30萬人，占全國塵肺病患者50%左右。僅國有重點煤礦每年新增塵肺病患者近5000例，平均每年死亡2500人以上；地方國有煤礦和鄉鎮煤礦至今尚未建立報告制度。目前農民工已成為職業危害的主要受害群體。煤礦塵肺病每年造成直接經濟損失數十億元。

　　四是與世界主要采煤國家安全生產水平相比差距大。“十五”時期，煤礦百萬噸死亡率由2001年的5.07下降到2005年的2.81，下降了45%，但與先進采煤國家相比差距還很大。2005年，我國煤炭產量約占全球的37%，事故死亡人數則占近80%，煤礦百萬噸死亡率約為美國的70倍、南非的17倍、波蘭的10倍、俄羅斯和印度的7倍。嚴峻的安全生產狀況不僅嚴重威脅著人民群眾生命安全和健康，也影響到社會和諧及國際形象。

　　(二)煤礦地質條件及自然災害狀況

　　我國煤礦絕大多數是井工礦井，地質條件復雜，災害類型多，分布面廣，在世界各主要產煤國家中開采條件最差、災害最嚴重。

　　地質條件。在國有重點煤礦中，地質構造復雜或極其復雜的煤礦占36%，地質構造簡單的煤礦占23%。據調查，大中型煤礦平均開采深度456米，采深大于600米的礦井產量占28.5%。小煤礦平均采深196米，采深超過300米的礦井產量占14.5%。

　　瓦斯災害。國有重點煤礦中，高瓦斯礦井占21.0%；煤與瓦斯突出礦井占21.3%；低瓦斯礦井占57.7%。地方國有煤礦和鄉鎮煤礦中，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井占15%。隨著開采深度的增加，瓦斯涌出量的增大，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井的比例還會增加。

　　水害。我國煤礦水文地質條件較為復雜。國有重點煤礦中，水文地質條件屬于復雜或極復雜的礦井占27%，屬于簡單的礦井占34%。地方國有煤礦和鄉鎮煤礦中，水文地質條件屬于復雜或極復雜的礦井占8.5%。我國煤礦水害普遍存在，大中型煤礦有500多個工作面受水害威脅。在近2萬處小煤礦中，有突水危險的礦井900多處，占總數的4.6%。

　　自然發火危害。我國具有自然發火危險的煤礦所占比例大、覆蓋面廣。大中型煤礦中，自然發火危險程度嚴重或較嚴重(Ⅰ、II、III、Ⅳ級)的煤礦占72.9%。國有重點煤礦中，具有自然發火危險的礦井占47.3%。小煤礦中，具有自然發火危險的礦井占85.3%。由于煤層自燃，我國每年損失煤炭資源2億噸左右。

　　煤塵災害。我國煤礦具有煤塵爆炸危險的礦井普遍存在。全國煤礦中，具有煤塵爆炸危險的礦井占煤礦總數的60%以上，煤塵爆炸指數在45%以上的煤礦占16.3%。國有重點煤礦中具有煤塵爆炸危險性的煤礦占87.4%，其中具有強爆炸性的占60%以上。

　　頂板災害。我國煤礦頂板條件差異較大。多數大中型煤礦頂板屬于Ⅱ類(局部不平)、Ⅲ類(裂隙比較發育)，Ⅰ類(平整)頂板約占11%，Ⅳ類、Ⅴ類(破碎、松軟)頂板約占5%。

　　沖擊地壓。中國是世界上除德國、波蘭以外煤礦沖擊地壓危害最嚴重的國家之一。大中型煤礦中具有沖擊地壓危險的煤礦47處,占5.16%。隨著開采深度的增加，現有沖擊地壓礦井的沖擊頻率和強度在不斷增加，還有少數無明顯沖擊地壓的礦井也將逐漸顯現出來。

　　熱害。熱害已成為我國礦井的新災害。國有重點煤礦中有70多處礦井采掘工作面溫度超過26℃，其中30多處礦井采掘工作面溫度超過30℃，最高達37℃。隨著開采深度的增加，礦井熱害日趨嚴重。

　　(三)煤礦事故特征

　　一是鄉鎮煤礦事故多發。2005年，全國鄉鎮煤礦共發生事故2480起、死亡4384人，事故起數和死亡人數分別占全國煤礦事故總起數和死亡人數的75%、73%。鄉鎮煤礦百萬噸死亡率5.53，分別是國有重點煤礦的5.8倍和地方國有煤礦的2.8倍。

　　二是國有重點煤礦事故傷亡程度大。國有重點煤礦特大事故所占比重大。2005年，國有重點煤礦發生一次死亡10人以上特大及特別重大事故9起、死亡527人，占國有重點煤礦總死亡人數的53.6%，平均每起死亡59人。2004～2005年，在全國煤礦發生的6起一次死亡100人以上的事故中，國有重點煤礦4起，平均每起死亡175人；鄉鎮煤礦2起，平均每起死亡115人。

　　三是瓦斯、水害重特大事故比例高。2005年，在全國煤礦一次死亡3人以上的事故中，瓦斯事故158起，占58.9%，居第一位；水害事故46起，占17.2%，居第二位。在全國煤礦一次死亡10人以上的事故中，瓦斯事故40起，占69.0%，水害事故13起，占22.4%。

　　四是頂板事故總量大。2005年，全國煤礦共發生頂板事故1805起，占全國煤礦事故起數的55%，居第一位；死亡2058人，占全國煤礦總死亡人數的34.7%，僅次于瓦斯災害，居第二位。

　　五是非法與違法礦井、基建與技改礦井和改制礦井特大事故多。2005年，非法與違法礦井發生特大事故18起，占特大事故總數的31.0%；基建與技改礦井發生特大事故15起，占特大事故總數的25.9%；改制礦井發生特大事故13起，占特大事故總數的22.4%。

　　(四)煤礦安全生產形勢嚴峻的主要原因

　　一是企業超能力、超強度、超定員組織生產問題突出。在傳統的粗放型經濟增長方式下，隨著經濟總量的擴大，經濟高速發展，必然對煤、電、油、原材料和交通運輸形成巨大需求，使煤礦企業產生超產沖動、負重爬坡，在安全投入、安全基礎設施、安全管理相對滯后，甚至不顧安全生產條件冒險生產，導致事故頻繁發生。近年來發生的礦難，重要原因之一就是嚴重超能力、超強度、超定員開采。

　　二是企業安全生產主體責任不落實。部分煤礦企業法定代表人沒有履行安全生產第一責任人的職責，安全生產責任不落實；部分企業安全管理體系和規章制度不健全，安全投入、勞動用工、設備管理、教育培訓、技術和現場管理、領導干部帶班下井等一系列安全管理制度沒有落實到實處，違章指揮、違章作業、違反勞動紀律現象大量存在。

　　三是行業管理弱化。目前多數地方撤消或合并了煤炭管理機構，部分地方煤炭管理機構降格，行業管理職能分散，管理力量薄弱，煤炭開發建設、資源管理、產業政策、科學研究、技術推廣、結構調整、經濟運行、規程標準、教育培訓等缺乏統籌規劃，造成對煤礦安全生產缺乏有效的監督管理。

　　四是煤礦安全投入不足。煤礦企業長期投入不足，安全欠賬嚴重。根據2005年專家對54戶重點煤礦企業會診分析，僅國有重點煤礦安全欠賬就高達689億元，一些礦井防災系統不健全，設備陳舊老化，安全裝備落后。地方國有煤礦和鄉鎮煤礦安全欠賬問題更為突出，安全保障水平低，抵御事故災害的能力差。

　　五是煤礦安全科技水平低。我國煤礦安全科研力量分散，產學研結合不緊密，人才流失嚴重，科研投入嚴重不足，研發基礎設施落后，成果轉化率低，安全基礎理論、煤與瓦斯突出、瓦斯煤塵爆炸、礦井突水機理及主要災害預防與控制技術等研究滯后，企業自主創新能力弱，尚未形成完善的煤礦安全科技支撐體系。

　　六是煤礦從業人員整體素質下降。煤礦企業專業技術人才流失嚴重，有關院校地礦專業招生比例大幅下降，學校“招不進”、企業“分不來”、“留不住”的現象突出，煤礦專業技術人才匱乏。國有煤礦職工大專以上文化程度的技術人員僅占3%左右，地質、采礦、機電、通風與安全專業人才嚴重不足。小煤礦從業人員絕大多數為農民工，技術人才更為短缺。

　七是煤礦安全法制建設亟待加強。煤礦安全生產法規標準體系不健全，《煤炭法》、《礦山安全法》、《煤礦安全監察條例》以及煤礦安全生產相關技術標準和規范急需修訂完善。煤礦企業自覺遵章守法，嚴格按照法律法規組織生產的觀念尚未形成，小煤礦超層越界、私挖濫采、無視礦工生命、無視法律、無視監管、非法違法生產現象大量存在。部分地方和部門安全監管監察措施不到位，執法不嚴格。少數領導干部和工作人員失職瀆職，甚至徇私舞弊，充當非法違法的保護傘。